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水庫現代化管理的“寧波經驗”

發布日期:2018-09-19 10:57:11 閱讀數:-

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                                                                        文/王攀


    “十八大”以來,寧波市按照習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時代治水思路,深化改革,積極探索水庫智慧化、標準化、專業化管理新路子,著力破解工程建后失管、管而不嚴、嚴而無據等深層次問題,有力保障水庫的安全和高效運行,取得扎實成效:全部6座大型水庫和2座中型水庫成功創建國家級水管單位,占全國創建總數的13%;鄭徐水庫獲評中國水利工程優質(大禹)獎;周公宅水庫以全省同類工程最高分通過標準化管理創建驗收,溪下、后楊岙等水庫獲評省標準化管理典型工程,占全省評優總數一半以上;小型水庫高質量完成標準化達標創建184座……寧波水利工程管理至所以能取得上述成就,主要得力于寧波市水利局在全面推進水庫現代化管理中,通過“三強化三著力”的強有力舉措,使日常管理實現了有章管事、有人理事、有錢辦事。他們的具體做法是:
一、  強化科技武裝,著力推進水庫智慧化管理
加強信息技術與水庫管理的深度融合,潛心研究開發水庫精細化管理軟件,突出智慧水庫技術應用。堅持“試點先行、由點及面、由大到小,先易后難”工作方針,陸續開發并推廣應用了三個平臺。即分別適用于大中型水庫的“全能版”綜合管理平臺、“加強版”安全生產元素化管理平臺及適用于小型水庫的“精簡版”巡檢管理平臺。目前,大中型水庫平臺全面上線,小型水庫平臺覆蓋率達80%以上。
一是構建大中型水庫綜合管理平臺。
以周公宅水庫為試點,對接工程管理與監管的雙重需求,以水利部《水庫工程管理考核標準》為藍本,兼具組織管理、安全管理、運行管理、經濟管理功能,打造了一個多水庫通用、上下級信息無縫對接的大中型水庫管理綜合平臺。在具體應用中,該平臺能集水雨情采集、工程動態監控、閘門遠程控制、水庫調度跟蹤、工作目標量化分解與監督考核等功能于一體。該平臺獲省水利科技進步一等獎,目前已在省內外50余座水庫中得到推廣使用。
二是打造安全生產元素化管理平臺
亭下水庫針對水庫安全生產管理中存在的“責任落實不徹底、隱患排查不全面、管理行為不規范、長效機制難建立”等問題,創造性地將水庫安全生產職責和管理對象分解為8個單元、26個組、587個元素,并構建“事項—崗位—人員—元素”一一對應關系鏈,依托元素化管理平臺。運用互聯網技術,深化實行“元素主人制”和隱患發現、審核、處理、消缺、監督、考核“一條龍”管理。從而給各級管理人員切實落實各自職責。以便讓有關管理人員隨時掌握工作動態,及時發現和消除存在的隱患,避免由于疏漏造成失職、瀆職現象,有效保障了水庫安全運行,實現了自2006年平臺投運以來連續12年“零事故”。亭下水庫管理局也因此獲得全國首批水利安全生產標準化管理一級單位稱號。安全生產元素化管理平臺系統不僅為亭下水庫的日常安全運行管理帶來了切實效果,同時還受到了有關部門充分肯定。該平臺系統獲國家專利2項,通過了國家安監總局重大事故防治關鍵技術科技項目驗收,被列入水利部先進實用技術重點推廣項目。該平臺還被延伸推廣運用至交通運輸行業。
三是推廣小型水庫巡檢管理平臺
如今小型水庫管理主體多在鄉鎮、村集體,管理、巡查人員年齡偏大、專技能力較弱,為此,他們針對性地開發了以“實用為先、操作便捷、免于維護”為出發點的手機版巡檢管理平臺,解決了巡查人員不知“怎么管、管什么、怎么管好”等現實問題。以日常巡查為例,如今真正做到一線人員無紙化、“傻瓜式”APP操作,流程固化,化繁為簡,工程隱患實時發現、實地記錄,巡查效率提高一倍以上。如余姚市積極推廣的“一桿式”水雨量監測站,設備體積小、功能全、安裝簡單、數據穩定,被廣泛應用于該市小型水庫的管理,經一段時間發展,現在余姚市已有36座通過標準化驗收的山塘也安裝了該設備,一舉解決了水文數據“動態化采集、規范化處理”等問題。同時,以縣、鄉鎮為單位統一配套搭建巡檢監管后臺,實現主管單位及上級監管部門對工程基本信息、日常巡查、工情、水雨情等數據動態全掌握,解決了不知基層“管得怎樣、管得到不到位”等問題。
二、  強化政策引領,著力推進水庫標準化管理
全市421座水庫近9成建于上世紀50至70年代,受當時人力、物力、財力制約,許多水庫工程質量“先天不足”,加之運行期維修養護不及時,造成“后天失調”,成為懸在百姓頭頂的“定時炸彈”。2003年以來,市委、市政府高度重視,下大決心、花大力氣,先后投入25億元,完成了360座病險水庫的加固工作,治理率100%。新增或恢復庫容1億立方米,相當于新建了一座大型水庫。三類壩全部“清零”,水庫安全度全面提高。同時,牢固樹立“重建強管”理念,從2013年開始,以“規范化管理水庫”創建行動為推手,著力提高小型水庫管理水平,不斷向管理要效益,實現了“要命庫”向“保命庫”、“幸福庫”的完美蛻變。
一是構建“1+X”政策保障體系
“1”即市政府出臺的《寧波市水利工程維修養護管理辦法》,并以此為總綱,配套出臺了作為“X”的一系列諸如《寧波市小型水庫工程維修養護資金管理辦法》、《寧波市小型水庫規范化管理單位驗收辦法》、《關于小型水庫除險加固與維修養護資金補助有關問題的通知》等11個政策文件,使水庫等工程長效運行維護有了包括資金保障等基本規范。以小型水庫日常維修養護經費為例,按小(一)型水庫9.5萬元/座·年、小(二)型水庫3.5萬元/座·年測算,共需資金近2000萬元/年,市級補助1/3即631萬元/年。各地政府也紛紛出臺水利工程標準化建設項目資金管理辦法等文件,建立小型水庫長效運行管護機制,不斷加大財政資金“公助”力度,年管護經費達3.1億元。
以慈溪市為例,該市2017年印發了《慈溪市水利工程標準化長效運行管護辦法(試行)》,明確了對鄉鎮、村管理的小(二)型水庫給予巡查經費1萬元/座·年、管護經費2萬元/座·年的補助,占年所需管護經費的85%,大大減輕了鎮鄉基層壓力。
二是全面推進水庫除險加固和山塘治理
如期完成水庫除險加固116座,超額150%完成規劃任務;堅持高標準嚴要求,提前一年完成列入國家規劃的40座小型水庫除險加固任務,并順利通過竣工驗收;通過大規模的除險加固,我市水庫總體安全度得以大幅度提升。多年以來,在歷次防汛防臺中發揮了水庫削峰攔洪的關鍵作用,且無一出險,無一垮壩。城市供水和農民飲用水得到有效保障。同時在大力推進山塘全面治理中,出臺鼓勵山塘水庫報廢的補助政策,對失去功能的山塘水庫積極推行“退庫還林,退庫還地”,全市共完成990座山塘報廢(含小型水庫)工作,實現了生態有效保護。
象山作為寧波市山塘治理示范縣,2016年,率先完成了縣域范圍內所有千方以上山塘的綜合整治。推行水利工程標準化管理工作,象山在完成省定、市定水利工程標準化管理名錄內工程創建的同時,還自我加壓,率先出臺了山塘運行管理的首個地方標準。結合深化管理體制改革,在順利完成了前期測繪、劃界、公示等工作后,由象山縣國土部門、水行政主管部門代表象山縣人民政府分別登記核發了不動產權證書和所有權證書。這也是寧波市和浙江省的第一本山塘不動產權證書。山塘管理體制改革工作走在了全省全市前列,在小型水利工程管理體制改革中起到帶頭示范作用。為全省山塘標準化管理探索了有益的經驗。
三是固化小型水庫管理流程
以全面提高小型水庫“安全度”為總目標,全域全面全速推行“五化”管理,即管理規范化,全面落實“三個人三方案”,做到各級責任人工作職責明、路子對、章法清,落實督查檢查,鞏固提升;安全鑒定周期化,全面完成首輪安全鑒定,逐庫有序開展輪換式定期“體檢”鑒定,防患于未然;除險加固常態化,建立穩定的資金保障渠道,做到該治就治,治必治好,避免小病拖成大病,無藥可治;維修養護專業化,實現管養分離,找好專業“管家”,借智借力;管理工作信息化,實現“機器換人”,提質增效。
四是加強考核督導服務
制定出臺水庫管理工作考核細則,實行水庫管理考核與“五水共治”、“大禹杯”評選、水利資金撥付“三掛鉤”;綜合運用督查督辦、專項檢查、交叉互查、第三方獨立檢查等手段,開展政策解讀,強化技術指導;組織召開全市性水庫管理工作現場會,樹立全市可看、可學、可借鑒的典型樣本,交流經驗做法。
如慈溪市作為全省水利工程標準化創建示范縣之一,充分發揮考核指揮棒的作用,將山塘、小(二)型水庫的創標工作列入市政府對鎮的“目標績效考核”內容,并與建設項目補助資金相掛鉤,使當地鎮(街道)將創標作為黨委的重要工作來抓,效果非常明顯。該做法被作為全市水利標準化管理工作經驗進行了交流推廣。
三、  強化機制創新,著力推進水庫專業化管理
面對面廣量大的小型水庫,全市各地破難題、解困局,以集約化為重點,創新運行機制;兩手發力,以市場化為依托,創新管理方式,水庫專業化管理水平得到顯著提高。
一是推行集約化管理
鎮海區實踐中型水庫管理單位兼管鄰近幾座小型水庫的“以大帶小”模式,不僅精簡了機構,而且借助中型水庫專業優勢,實現小型水庫與中型水庫同質化管理,且經費統一下達,水資源統一調配,比原先“單打獨斗”更加規范有序。
慈溪市從實際出發,探索實踐對位置相鄰的工程進行打包管理,探索形成多種管護模式,使水利工程逐步走向高效、專業的管理模式。如“小小聯合”模式。鳳湖、窖湖、靈湖和長溪是分屬兩個鎮的小(一)型水庫,在產權不變的前提下,人、財、物統一委托慈溪市水利局管理,并組建了慈東水庫管理處,由管理處統一管理水資源、大壩設施,從而有效地節約了管理成本。該市今年還新建了大壩變形觀測設施,完成了第二輪安全鑒定,工程管理水平提升明顯。還有“以大帶小”模式。杜湖水庫管理處管理里杜湖中型水庫,外杜湖和白洋湖兩座小(一)型水庫,形成“以大帶小”的集約管理模式,管理處現有10名工作人員,承擔了傳統定額需22人的工作量。精簡統一的管理人員,不僅節省管理經費支出,更為聯合調度三個水庫水量提高了效率。此外“專業委托”模式則是借智于社會。建塘江湖、陳家路江湖、游源水庫都是屬于鎮管理的水庫(湖),通過委托慈溪市水利局進行專業代管,用專業部門的所長,保障了運行安全,使管理水平得到大大提高。
二是打造“管養分離”升級版
大力推進政府購買專業服務。慈溪市西河區所轄的16座中、小型水閘,分布在近300平方公里的面積上,河區通過服務外包的方式,將水閘的養護、管理、運行等事項委托水利物業服務企業承擔,解決了人員不足的矛盾,保障了設施運行安全。此外,水庫管理單位也因地制宜實行管養分離,如水庫的綠化養護、白蟻防治、藍藻防治、工程設施的專項維修都委托專業機構進行,從而使不同的工程類型形成不同的管理特色。東錢湖鎮、春曉街道以鄉鎮、街道為單位,將區域內所有水利工程日常運行管理和維修養護進行“聯片統包”,“打包”后面向社會公開招標,擇優選擇具備水利工程運行維修養護資質的單位進行專業化集約式管理,使水利工程維修養護走向社會化、市場化和專業化的路子。水行政主管部門、水管單位則對養護情況進行監管,對養護結果進行驗收和評定,在這個過程中探索建立起一整套相對完善的考核評價體系。
是培育并規范運維市場
探索以政府購買服務方式引入專業機構承擔工程日常運行管理及維護服務,制定出臺《寧波市水利工程運行維修養護資質評定辦法》,全市已培育有51家工程運行維修養護主場主體,實行對運維企業的規范化管理。如北侖區堅持運行管理專業化、市場化和社會化,針對不同類型工程特點,因地制宜,積極發揮基層水利服務單位(機構)以及社會專業組織的作用,推行區域化專業化集中管理模式,鼓勵農村水利合作組織或社會專業組織實行物業化管理。
同時,行業部門建立健全技術保障措施,加大相關專業技術人員培養力度。一方面,定期組織技術人員赴省廳、專業機構開展技術學習和業務交流,另一方面,經常性開展試點鄉鎮的技術指導和技能培訓,逐步培育技術專業、隊伍精干、服務到位的物業化運管單位,為水利工程運維提供專業服務力量。
目前,全市13個縣(市)區基本實現專業化、物業化管理模式全普及,寧海縣更是實現了18個有水庫運維任務的鄉鎮市場化運維全覆蓋。
四是推廣PPP模式在管理平臺上的運用
大力推廣以租代建模式。即由開發單位先期投資開發具有普遍適用性的管理平臺并提供硬件保障,各使用單位按需向其租用硬件、軟件平臺、享受維護服務并以年維護費形式定期支付費用。此舉措有效減少了使用單位的一次性直接投資,降低了建設、運行成本,且有利于提高軟件的集成性、先進性和可靠性。工程巡查、水庫調度、維修養護也實現了網上留痕,平臺運行日趨順暢,并做到了與監管平臺無縫聯接。
五是提高管理人員素質
全面落實水庫安全度汛專項行動要求,各級水利部門以會代訓,提升水庫“三個責任人”及一線管理人員業務水平,年均培訓水庫管理相關人員1500人次。同時,針對閘門操作等關鍵技術崗位,集中組織開展全市性職業技能鑒定培訓三期計1000人次。水庫管理單位積極開展各類培訓。水庫管理單位結合自身工作人員年齡結構、文化素質等特點,通過集中培訓、手把手培訓,確保每個基層員工清楚自己負責的管理事項,掌握操作步驟,熟悉工作標準。
概括起來說,寧波市水庫管理通過智慧化、標準化、專業化的積極探索,實現了三方面突破:首先是在管護資金落實上有突破。各級建立了穩定的水庫管護專項經費保障渠道。其次在管理模式上有突破。培育形成了專業化主場主體,實行專業化、物業化管護模式。此外,在管理手段上也有突破。全面落實了“三個人,三個措施”要求。下一步,我們將按照水利部要求,繼續深化改革創新,不斷總結提煉寧波水庫現代化管理機制創新經驗,突出寧波元素特色,為全國水庫管理提供可借鑒、可參考、可復制、可推廣的樣本,不斷促進提高我市水庫現代化管理水平
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